Conceptes entrevista a Lluís Martínez Benaches

Escrito por Cristina Guijeño - responsable de prensa Ass. Conceptes

Alcalde de Silla durante una década (1979-1989), Lluís Martínez Benaches es arquitecto técnico y consultor. En este campo, como consultor externo, desarrolló su trabajo en ayuntamientos y diputaciones provinciales del País Vasco, Cataluña, Mallorca, la Comunidad de Madrid y el País Valenciano. Además, fue asesor del grupo socialista, partido al que pertenece desde el año 1976, en la Diputación de Valencia entre 1995 y 2003.

Su trayectoria personal y profesional es más que suficiente para avalar su conocimiento sobre nuestro Concepte actual: Presupuestos.

Pregunta. ¿Qué es el presupuesto municipal? ¿Qué objetivo tiene hacer un presupuesto para un Ayuntamiento?

Respuesta. Según el artículo 162 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales (Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo): “El presupuesto es la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que como máximo se pueden reconocer y de los derechos que se pueden liquidar”. Traducido al lenguaje de la calle diríamos que, por una parte, es una previsión de ingresos y, por otra, una relación de los gastos que como máximo se autoriza realizar. Fíjate que en el caso de los ingresos se trata de una previsión, cierto que justificada y debidamente argumentada, pero que puede que se cumpla o que no sea así. Tal vez ingresemos más de lo calculado o, por el contrario, no se alcance la cifra estimada. En cambio, las cantidades consignadas en gastos constituyen siempre el límite máximo de dinero que se puede gastar y, por tanto, no puede rebasarse bajo ningún concepto sin que ello tenga consecuencias.

También podemos establecer una definición del presupuesto desde un punto de vista menos técnico, al margen de interpretaciones jurídicas, pero con un contenido mucho más político. Desde este punto de vista “el presupuesto es el programa de actuación del gobierno puesto en cifras”, es decir, qué cosas queremos hacer y con qué recursos pensamos pagarlo (a quién vamos a rascar el bolsillo).
Estas definiciones no son antagónicas entre sí. Simplemente se trata de distintos puntos de vista de ver la cuestión.

P. ¿Quiere decir esto que una vez aprobado el presupuesto hay que ajustarse a él, pase lo que pase, y no hacer nada que no se haya previsto de antemano?

R. Eso no es así. Hemos dicho que en el caso de los ingresos se trata de previsiones y, por tanto, lo más normal es que se produzcan variaciones en más o en menos a lo largo del ejercicio. En este caso, lo que hay que hacer es contabilizar los ingresos reales que se producen. Si son mayores, habrá más dinero para poder hacer más cosas. Si son inferiores a lo calculado, estamos obligados a reducir los gastos consignados para no rebasar el dinero ingresado. Si no lo hacemos así, se generará un agujero (déficit o “remanente de tesorería negativo”) que la Ley obliga a contemplar en el presupuesto del ejercicio siguiente con la obligación de sanearlo. Arreglar el agujero tiene prioridad sobre cualquier otro tipo de gasto.

En cuanto a los gastos, también se pueden variar a lo largo del ejercicio en más o en menos en función de las oscilaciones de los ingresos y también para atender necesidades que, por las razones que sea, no se previeron inicialmente. También puede que algunas actuaciones acaben teniendo un coste menor del previsto y se generen economías. Estas pueden destinarse a financiar cualquier otra actuación no contemplada inicialmente. Lo que está claro es que nunca se puede gastar por encima de los recursos de que se dispone. Estas modificaciones del presupuesto tienen varios nombres según las causas que las generen y el grado de cambios que signifiquen en las cuentas. Así, puede haber transferencias de crédito, créditos extraordinarios, generaciones de crédito, suplementos de crédito, etc.

Estas modificaciones del presupuesto están reguladas por la Ley. En ella se establece con todo detalle cómo hacerlas, quien ha de aprobarlas, si se han de exponer al público o no, etc. Se pueden hacer tantas modificaciones como sea necesario, respetando en cualquier caso los procedimientos legales para ello.

P. ¿De dónde proceden los recursos del Ayuntamiento?

R. Las fuentes de financiación de los Ayuntamientos, de acuerdo con la Ley, se clasifican según su procedencia. En principio cabe distinguir:

Recursos propios. Son los que recauda el Ayuntamiento mediante impuestos, tasas, precios públicos, etc., que gravan el bolsillo de los vecinos del propio municipio. Además, se incluyen aquí los que genera el rendimiento de aquellos bienes municipales que son susceptibles de explotación (bienes comunales, si los hay, instalaciones municipales cuya explotación se cede a un particular, intereses o beneficios de capitales invertidos, etc.). También hay que contar el producto de la venta de bienes municipales (un solar, por ejemplo). La cuantía de los recursos propios suele oscilar alrededor de un sesenta por ciento de los ingresos totales del municipio o quizá algo menos.
Ingresos procedentes de otras administraciones. Popularmente, “subvenciones”. Se les llama legalmente “transferencias” y pueden proceder de la Unión Europea, el Estado, la Comunidad Autónoma, la Diputación o incluso de particulares, si alguien regala algo al Ayuntamiento o le deja sus bienes en herencia. La fuente más importante es el Estado, que por Ley está obligado a ceder a los municipios una parte de sus ingresos. El volumen de las transferencias suele ser aproximadamente de un cuarenta por ciento del volumen total de los ingresos.
Ingresos financieros, que son préstamos solicitados y obtenidos de las entidades de crédito, bien del sistema público (Banco de Crédito Local) o del mundo privado (Banca comercial o Cajas de Ahorros). Estos ingresos sólo pueden destinarse a financiar inversiones o a sanear la hacienda local, si es que se ha producido algún agujero a causa de una mala administración (gastar más de lo que se puede). Lógicamente, estos ingresos hay que devolverlos en los plazos pactados y pagar los intereses correspondientes. A estas obligaciones se las conoce como “carga financiera” y tienen un máximo que sólo se puede rebasar con autorización del Ministerio de Economía y Hacienda de España.

En los recursos propios, la capacidad de maniobra de los Ayuntamientos es bastante amplia, puesto que la Ley concede importantes márgenes de discrecionalidad, siempre dentro de unos límites mínimo y máximo. Dónde llevar la presión fiscal depende de la voluntad del Ayuntamiento, siempre dentro de esos límites legales. También el volumen de los préstamos puede variar muchísimo, según la política de endeudamiento que quiera establecer la corporación. En cambio, los ingresos procedentes de otras administraciones, es decir, las llamadas transferencias, escapan totalmente a la capacidad de decisión del Ayuntamiento.

P. ¿En qué puede gastar sus recursos el Ayuntamiento?

R. La Ley de Bases de Régimen Local establece para los Ayuntamientos la obligación de prestar unos determinados servicios públicos con carácter mínimo. Estos dependen de la cantidad de habitantes que residan en el mismo, siendo mayores las obligaciones según aumenta la población. En los municipios de menos de 5.000 habitantes los servicios mínimos son los de: Cementerio, Alumbrado público, Recogida de residuos sólidos, Limpieza viaria, Abastecimiento domiciliario de agua potable, Alcantarillado, Acceso a los núcleos de población, Pavimentación de vías públicas y Control de alimentos y bebidas. A partir de aquí van en aumento las obligaciones. Está claro que los recursos económicos deben destinarse en primer lugar a atender estos servicios mínimos, pero a partir de aquí la misma Ley de Bases de Régimen Local abre un amplio abanico de competencias de los Ayuntamientos en las que puede intervenir con carácter discrecional, si entiende que ello redunda en beneficio de sus vecinos.

El problema es que estos límites son tan amplios, que las obligaciones de un Ayuntamiento ante sus vecinos parecen no tener límites, más si tenemos en cuenta que es la administración más cercana al ciudadano y donde primero vamos todos a quejarnos y a presionar para que nos arreglen nuestros problemas. Si el Ayuntamiento decide abarcar demasiado y asumir más responsabilidades de las que sus recursos económicos le permiten, con el tiempo puede llegar al colapso económico. Cada día son más los casos de bancarrota de Ayuntamientos por esta causa.

P. ¿Hay alguna manera de clasificar los ingresos y los gastos?

R. Sí, claro. Hay un sistema universal utilizado en casi todo el mundo (al menos en Europa, que yo sepa) que permite comparar realidades distintas en países distintos. En el caso de los ingresos ya he dicho que se clasifican según su procedencia. En el caso de los gastos, hay tres tipos de clasificación de las que al menos hay que utilizar dos obligatoriamente:

La clasificación económica, que responde a la naturaleza del gasto (personal, compras de bienes y servicios, pago de intereses, devolución de préstamos, etc.).
La funcional, que contempla el destino del dinero (cultura, educación, sanidad, etc.).
La tercera es la clasificación orgánica, que permite identificar los centros de gasto. Esta se utiliza sólo en administraciones grandes (Ayuntamientos importantes, Diputaciones, Comunidades Autónomas, el Estado). Aunque se puede utilizar también en entidades pequeñas, en este caso no resulta práctico ni aporta ninguna ventaja.

P. ¿Qué pasos hay que dar para la aprobación del presupuesto municipal?

R. Esto está reglado de una manera minuciosa en la Ley de Haciendas Locales. La vida del presupuesto tiene tres ciclos:

1. La formación del presupuesto y su aprobación.
2. La ejecución.
3. La rendición de cuentas.

Las tres son importantes, puesto que no sólo hay que participar y controlar en la elaboración del presupuesto. Hay que intervenir también en la ejecución, puesto que en esta fase de la vida del mismo se producen cambios importantes que pueden acabar dibujando una realidad bastante distinta a la establecida inicialmente. Finalmente, la rendición de cuentas es la fase que nos permite saber qué ha pasado y si las cosas se han hecho bien o no.
En líneas generales los hitos más importantes son:

El presupuesto debe estar aprobado con carácter definitivo antes del 31 de diciembre del año anterior al de su vigencia.
La ejecución del mismo dura siempre un año natural, del uno de enero al treinta y uno de diciembre.
La rendición de cuentas se hace en dos fases. La primera es la “liquidación”, en la que se comparan las previsiones iniciales sumándoles las variaciones introducidas a lo largo de la ejecución, con el estado final, tanto en ingresos como en gastos. Con ella vemos si los ingresos se han cumplido o no y si los gastos se han ajustado a los límites, los hemos rebasado o por el contrario, nos ha sobrado dinero (“economías”). La liquidación la practica el alcalde y la aprueba él mismo, pero tiene que dar cuenta al pleno antes del 31 de marzo del año siguiente al de la vida del presupuesto.
La segunda parte de la rendición de cuentas consiste en la presentación de lo que se llama la Cuenta General, en la que se recoge mediante un plan contable por el sistema de partida doble, no solo los movimientos económicos realizados, sino también las variaciones del patrimonio del Ayuntamiento. La Cuenta General la elabora la Intervención del Ayuntamiento y la rinde el alcalde. Su aprobación corresponde al pleno. Debe dictaminarse por la Comisión Especial de Cuentas, exponerse al público durante un mes y haber sido aprobada definitivamente antes del 1 de octubre de cada año.

P. ¿Qué documentación se adjunta al presupuesto para su discusión y aprobación por el pleno del Ayuntamiento?

R. Los documentos que acompañan al presupuesto para su estudio, discusión y aprobación son:

a) Memoria explicativa de su contenido y de las variaciones que presente en relación con el vigente. Son las explicaciones del alcalde con argumentos políticos
b) Liquidación del presupuesto del ejercicio anterior y avance de la del corriente, referida, al menos, a seis meses del mismo.
c) Anexo de personal de la Entidad local (la plantilla de personal con las plazas actuales, más las que se pretenda crear de nuevo en el ejercicio siguiente).
d) Anexo de las inversiones a realizar en el ejercicio.
e) Un informe económico-financiero hecho por la intervención municipal en el que se especifiquen las bases utilizadas para la estimación de los ingresos y la viabilidad de las operaciones de crédito que se prevea solicitar. También ha de incluirse los criterios que justifiquen la suficiencia de las dotaciones económicas en el capítulo de gastos para atender el cumplimiento de las obligaciones exigibles y los gastos de funcionamiento de los servicios.
f) Las Bases de Ejecución del Presupuesto, que son las normas de carácter jurídico que acompañan al presupuesto y que hacen posible su gestión a lo largo del ejercicio. Salvando las distancias, es como la Ley de Acompañamiento de los Presupuestos del Estado o de las comunidades Autónomas en el ámbito municipal.